生態(tài)環(huán)境資源與人們健康生活息息相關，其中水環(huán)境和飲用水資源是關系人類生存極其重要的方面。污水處理廠作為城市污水治理的終端，其運轉結果對水環(huán)境的治理、引用水資源的保護有著重要意義，是事關民生、可持續(xù)發(fā)展等關鍵事務的重要內容。本文深入考慮污水處理廠與排污者、政府各職能部門、法律法規(guī)之間的具體聯系，探究進水水質與出水水質監(jiān)管這兩大關鍵步驟中的每一操作環(huán)節(jié)，從政府職責分工、法律體系、明晰關聯三方的法律責任、出水采樣標準的規(guī)范四個方面提出建議，有助于促進關于污水處理廠治理的系統(tǒng)化的反思與啟發(fā)。
十八大以來，我國對生態(tài)文明建設重視程度空前，黨的十九大報告提出，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產生活環(huán)境。近年來，隨著城市發(fā)展和環(huán)境污染的加劇，水資源日趨緊張，因水污染引發(fā)的社會公共危機事件不斷出現。污水處理廠對于保護水環(huán)境和飲用水資源至關重要，污水處理廠作為城市污水治理的終端，其建設規(guī)模、實際處理能力和管理運營情況直接決定了城市污染削減的效能，對于維持城市污染負荷產生和去除的動態(tài)平衡、維護自然環(huán)境和社會環(huán)境良性共融、維系政治經濟穩(wěn)定發(fā)展等均具有重要意義。當前法律法規(guī)對污水處理廠排放標準不斷提高、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管日趨嚴格，污水處理廠環(huán)境法律責任風險越來越大，由此引發(fā)出水超標行政處罰風險亦越來越大。
一、 城鎮(zhèn)污水處理廠的現實境遇
（一） 城鎮(zhèn)污水處理廠設施建設日趨完善、但超標現象嚴重
近年來，我國城鎮(zhèn)污水處理能力有所提升。根據生態(tài)環(huán)境部公布《2018年度〈水污染防治行動計劃〉重點任務實施情況》，在全面控制水污染物排放中，截至2018年底，全國97.4%的省級及以上工業(yè)集聚區(qū)建成污水集中處理設施并安裝自動在線監(jiān)控裝置。全國城鎮(zhèn)建成運行污水處理廠4332座，污水處理能力1.95億立方米/日。
但我國的污水處理廠的出水水質難以穩(wěn)定達標，根據原環(huán)境部公布2017年國家重點監(jiān)控企業(yè)嚴重超標和處罰情況顯示，2017年，一共有171家（次）國控重點企業(yè)嚴重超標被處罰，其中有102家是污水處理廠，在所有類型企業(yè)中占比近60%。2018年9月，生態(tài)環(huán)境部公布了2018年第一季度主要污染物排放嚴重超標的158家重點排污單位名單，其中城鎮(zhèn)污水處理廠有78家，占了總數的49%。
（二） 污水處理廠運營模式、環(huán)保違法風險加大
隨著水務市場化改革的深入，目前，我國城鎮(zhèn)污水處理產業(yè)的特許經營制度初具雛形，發(fā)展迅速，在引入民間資本參與污水處理設施建設方面取得了一定的成效。自“特許經營”被作為包括城市水務業(yè)在內的市政公用事業(yè)市場化的主要制度實施工具以來，改革步伐加快，中國的城市水務基礎設施建設取得了跨越式的發(fā)展。所謂“特許經營”指政府部門與社會投資者簽訂特許經營協(xié)議，投資者從政府部門得到排他性的特許，負責融資、建設、經營、維護和管理公用設施，并通過使用者付費的方式，在一定的期限內，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現利潤。目前在污水處理域，特許經營實踐中主要采取BOT模式，政府通過采用BOT方式融資，實行市場化運行，從而解決了建設資金不足的問題，完善了城市環(huán)境保護基礎設施。
在政府委托運營簽訂的合同中，雙方一般會約定進水和出水標準，筆者在實踐中遇到一些污水處理廠發(fā)現進水嚴重超標，污水處理廠認為是進水超標導致出水超標，因為有大量工業(yè)高濃度廢水進入處理管道，導致原工藝超負荷運行，最后出水超標，但環(huán)保部門對污水處理廠進行處罰。污水處理廠找到政府委托單位，希望聯合解決進水超標問題，并以此溝通環(huán)保部門免于處罰。期間，三方都對進水超標從源頭追訴等方面做了些努力，但進水、出水依然超標，環(huán)保部的罰款越來越多。許多污水處理廠認為，環(huán)保部門未解決違法排污的企業(yè)，而處罰出水超標的污水廠的態(tài)度，典型的頭痛醫(yī)腳，這個時候污水廠就是倒霉背鍋的。但是根據《水污染防治法》相關規(guī)定，城鎮(zhèn)污水集中處理設施的運營單位，應當對城鎮(zhèn)污水集中處理設施的出水水質負責，但相關法律法規(guī)并沒有規(guī)定，進水水質超標情況下，可以豁免除污水集中處理設施運營單位的責任。因此，污水廠必須對出水負責，但沒有法律、法規(guī)規(guī)定進水導致的出水超標，可以不接受處罰。所以從法律層面來說，污水廠難以規(guī)避承擔超標排放行政責任的風險。
（三） 司法實務中對于進水超標導致出水超標是否免責的否定
關于進水超標能否免責的問題，全國已有個別省份有過從輕、免除處罰的規(guī)定。河北省生態(tài)環(huán)境廳、住房和城鄉(xiāng)建設廳聯合印發(fā)《城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專項行動方案》中規(guī)定，各主管部門在環(huán)保執(zhí)法中對污水處理廠出水超標問題要根據進水參數區(qū)別對待，“對確因進水水質和水量發(fā)生重大變化導致出水水質超標的，環(huán)保和排水主管部門要依法從輕或減免對其處理（處罰）”。但目前生態(tài)環(huán)境部回復及司法實踐中均不認可進水超標可以作為出水超標的理由。2019年2月28日，生態(tài)環(huán)境部召開2月例行發(fā)布會，水生態(tài)環(huán)境司司長張波在回復關于污水處理廠因進水超標導致出水超標被處罰是否合理時，表明污水處理廠出水達標排放是水污染防治法的明確規(guī)定，城鎮(zhèn)污水處理廠只要接納了這個污水了，就要按照法律的規(guī)定達標排放，這個是法律責任，污水處理廠有保證污水達標排放的責任。經過筆者在中國裁判文書網的檢索，目前對于進水超標的行政訴訟，法院判決基本上會駁回污水處理廠的訴訟請求。2016年武漢沃特科凌投資有限公司訴武漢市環(huán)境保護局武漢市人民政府一案中，法院認為：超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物的，環(huán)保部門必須依法進行調查和處罰，現行法律并沒有規(guī)定任何可以免于處罰的例外情形和免責事由。污水處理運營單位與政府部門簽訂的BOT協(xié)議，屬于雙方之間的合同行為，與案件屬于不同的法律關系，對環(huán)保部門依法處罰原告超標排放水污染物的行為不具有約束力。最后法院判決駁回武漢沃特科凌投資有限公司訴訟請求。
二、 對城鎮(zhèn)污水處理廠的監(jiān)管及存在的問題
（一） 城鎮(zhèn)污水處理廠的進水水質監(jiān)管及存在的問題
進水水質超標是困擾污水處理廠和環(huán)保部門的一個主要問題。一方面，這是由于部分工業(yè)廢水排放口逃避了環(huán)保部門的監(jiān)管，將未經處理、或未完全處理的污水直接排放到了城鎮(zhèn)污水處理廠，導致部分時段污水廠進水水質嚴重異常，污水廠活性污泥中毒等事件發(fā)生，嚴重影響污水廠正常生產運行。另一方面，污水管網建設管理情況決定了污水廠進水水量和水質，是污水廠運行效能的決定性因素。但是由于歷史原因，各級部門僅根據各自的發(fā)展需要自行設計、建設污水管網，沒有統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)管機制，缺乏整體性，致使部分管道不符合市政要求，存在管網走向、標高、管徑互不配套的問題；此外，由于早期污水管網建設管理不規(guī)范，導致大量管網資料滅失，嚴重影響新管網建設或改造的規(guī)劃工作；另外，排水管網屬于市政基礎設施，盡管目前主要采用BOT方式建設，但建設資金仍以政府財政撥款為主，這種單一的集資方法使得舊城區(qū)排水管網的改造受到一定的限制。
除此之外，這也是由于政府各職能部門責任劃分不清，相互之間缺乏必要的協(xié)調與合作造成的。我國涉及到污水處理運營設施管理的行政部門主要是建設部門和環(huán)境部門。但是目前污水處廠監(jiān)管權力分散，對于污水處理廠、污水管網建設等屬于建設部門管轄，環(huán)保部門只負責監(jiān)督職責，對于進水超標問題，理應由建設部門負責，但是管網偷排的問題又屬于環(huán)保部門。很多污水處理廠因接納到的生活污水中混有企業(yè)偷排的工業(yè)廢水，進水污染物濃度偏高而導致出現后續(xù)處理效果不佳的現象，然而一般的污水處理廠對于市政管網中收集到的污水水質則無任何措施提前識別和預防，而按照規(guī)定，這應該是由建設部門負責管。但在一些地區(qū)，建設和環(huán)保等部門的職責不明晰，因此當污水處理廠遇到此類問題時，并不能有效地通過法律途徑解決。但是，污水處理廠在發(fā)現進水水質超標后，既不能停止進水，又不能不達標，目前對于污水處理廠進水超標導致出水超標的行政處罰被復議機關撤銷或者法院判決污水處理廠勝訴案例基本沒有。因法律法規(guī)的缺失，管理部門責任不清導致污水運營已經成為環(huán)保法律風險巨大的行業(yè)。
（二） 城鎮(zhèn)污水處理廠的出水水質監(jiān)管及存在的問題
目前我國對污水處理廠排放水的監(jiān)管主要由環(huán)保部門負責。出水水質的監(jiān)測方式主要有以下幾種：1.污水處理廠內部的化驗室和檢測中心負責進水和出水水質的常規(guī)監(jiān)測，并定期上報給環(huán)保部門；2.污水處理廠出水口的自動監(jiān)測設備，與各級環(huán)保部門聯網實時監(jiān)測水質；3.環(huán)保部門定期對污水處理廠出水水質進行監(jiān)測性取樣；4.環(huán)保部門執(zhí)法人員不定期的現場檢查取樣。
但是以上幾種監(jiān)管方式都有弊端，污水處理廠內部檢查并上報的數據真實性不能保證；自動監(jiān)測設備的準確性不高，并且不能完全避免超排、偷排的問題，且部分地區(qū)質監(jiān)部門無法對自動檢測設備進行強制性檢定；自動檢測得到的數據難以作為行政處罰的執(zhí)法依據。此外，環(huán)保部門對水質的抽樣檢查，也存在抽取的樣本太小，難以客觀反映污水真實的處理效果，由于執(zhí)法人員目前也無法做到全天24小時的監(jiān)控，并且抽樣時間一般是固定有規(guī)律的，污水處理廠能夠據此調整檢查期的生產情況；不定期的突擊檢查，在實際操作上并不可行，且目前環(huán)保部門又存在監(jiān)測人員不足、專業(yè)素質不高，檢測設備和儀器較少、監(jiān)測技術水平低等問題。而《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）明確關于污水處理廠取樣頻率為至少每兩小時一次，取24h混合樣，以日均值計。因此對污水處理廠出水的污水收集系統(tǒng)監(jiān)管也存在很大的挑戰(zhàn)。而原環(huán)保部《關于“現場即時采樣”監(jiān)測數據認定有關問題的復函》中認為城鎮(zhèn)污水處理廠“現場即時采樣”即為一次采樣，根據該規(guī)定，其監(jiān)測結果可以作為判定排污行為是否超標的證據。但目前大部分的污水處理廠被處罰后，往往會提出環(huán)保部門的一次性采樣即即時采樣所得到的監(jiān)測數據不能作為環(huán)保部門行政處罰的依據。筆者檢索的司法案例中，一些案例中，法院也認可城鎮(zhèn)污水處理現場即時采樣其監(jiān)測結果可以作為判定排污行為是否超標的證據。
三、 關于污水處理廠監(jiān)管建議
（一） 政府部門明確職責分工，確保進水達標
污水處理廠進口水質超過設計標準的情況是困擾各級環(huán)保部門的一個主要問題。目前，建設部門、環(huán)保部門花費大量的人力、物力和精力對城市市政排水管網進行大范圍排查，而收到的效果卻不十分理想，主要原因是政府各部門的職能劃分不清，相互間也缺乏必要的協(xié)調和聯動?！段鬯湃氤鞘邢滤浪|標準》（GB/T31962-2015）對排入城市市政管網污水中的COD、懸浮物等46種污染物規(guī)定了最高允許的排放濃度，為各級城市建設部門對管網收水水質的監(jiān)管提供了依據。因此，建議各部門應明確相關責任部門對污水處理廠進水水質問題的監(jiān)管職責。建設部門對城市市政管網水質負責，對污水處理廠進水等污水收集系統(tǒng)進行監(jiān)督和監(jiān)測，出現進水超過污水處理廠設計標準等異常情況時，對污水收集系統(tǒng)（市政管網）進行排查，找出異常點源，采取有效手段，杜絕其對污水處理廠的沖擊和影響。同時采取有效措施，建設和完善污水收集管網，按設計要求盡快建設污水管道工程，使現有城區(qū)內的所有生活污水和工業(yè)廢水全部收集進廠處理，以便發(fā)揮污水處理廠的最大效益，減輕環(huán)境污染。同時，要嚴格按規(guī)劃要求，新建城區(qū)實行雨污分流，按污水管道總體設計要求搞好流向對接，以確保新建城區(qū)內的生活和工業(yè)廢水及時收集進廠處理，防止產生新的污染。
環(huán)境保護行政主管部門加大對違法排污案件查辦力度，嚴格適用新《環(huán)境保護法》及其四個配套規(guī)定，依法對違法排污企業(yè)實施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限制生產和停產整治等措施。嚴厲打擊私設暗管偷排、監(jiān)測數據弄虛作假、不正常使用水污染物處理設施等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物的環(huán)境違法行為。健全案件移送機制，對重大環(huán)境違法行為和涉嫌環(huán)境犯罪案件，依法移送行政拘留或追究刑事責任。同時，要以排污許可證制度為連接主線，對環(huán)評制度、“三同時”驗收制度、排污申報登記制度、排污收費制度等在企業(yè)建設、投產運行階段發(fā)揮作用的污染管理制度進行完善和補充，并將它們作為排污許可證制度執(zhí)行時的配套制度，以使排污許可證制度在企業(yè)運行的全過程中發(fā)揮排污監(jiān)管作用。
建設部門與環(huán)保部門只有明確職責、合理分工、協(xié)調配合、通力合作，將包括污水處理廠在內的城鎮(zhèn)污水收集和處理系統(tǒng)作為一個整體，進行全面的、行之有效的管理，才能使轄區(qū)內的區(qū)域水環(huán)境質量得到根本的提升和改善。
（二） 科學制定污水處理監(jiān)控責任體系
首先，為科學合理的污水處理監(jiān)控責任體系構建提供法律依據，建議我國《水污染防治法》第五十條第三款之規(guī)定進行如下修改：“環(huán)境保護主管部門應當對城鎮(zhèn)污水集中處理設施的進水和出水水質及水量進行監(jiān)督檢查”。其次，環(huán)境保護主管部門應該對城鎮(zhèn)污水處理廠的現有考核方式做出如下調整：將城鎮(zhèn)污水處理廠實際運行負荷率、進水水質、將污水處理率、污水處理量、出水水質作為其考核指標，污水處理設施實現的環(huán)境效益等作為其等級評定的衡量指標。再次，新建項目向污水管道排放污水的要采取嚴格的審查制度，確保污水處理廠進水水質達到設計水質要求，為了防止產生爭議，污水處理廠可在排污口按裝在線自動監(jiān)測設備的基礎上，再在進水口按裝在線自動監(jiān)測設備，以便于監(jiān)控和記錄進水水質情況，保證污水處理廠正常運轉。環(huán)境保護主管部門應該督促城鎮(zhèn)污水處理廠建立進水口在線監(jiān)控裝置，根據城鎮(zhèn)污水處理廠進水口和出水口的監(jiān)控數據，測算出其在一定時間內的污染物減少量，然后按照污染物減少量與城鎮(zhèn)污水處理廠的處理能力對比來劃分法律責任。
（三） 明晰污水處理三方法律責任
對于城鎮(zhèn)污水處理廠這類實行污染物集中收集、統(tǒng)一處理和排放的單位，因其大多由當地政府投資建設，具有社會公益服務的特殊性質。因此筆者認為，不能籠統(tǒng)地將其等同于普通排污企業(yè)，繼而簡單地將接受委托的運維單位作為環(huán)保責任主體?；谶@種觀點，執(zhí)行現行的監(jiān)控手段，城鎮(zhèn)污水處理廠排放的水只要超標，責任肯定歸于城鎮(zhèn)污水處理廠，這樣的責任體系顯然有失公平。城鎮(zhèn)污水處理廠只是城市污水處理體系中的一個主體，政府必須明確包括自己在內的主體的責任和義務。污水處理責任主體主要包括政府、排污者和污水處理廠三方。筆者建議，使用新的監(jiān)控體系對污水處理進行監(jiān)督，城鎮(zhèn)污水處理廠超標排污的責任應分為污水處理前責任、污水處理責任和混合責任。污水處理前責任指城鎮(zhèn)因存在進水超標，污水處理廠正常完成污水處理任務仍然超標排污的責任，這類責任的產生通常是由于污水輸送管網異常污染或者排污者排污嚴重超標而引起，承擔責任的主體應該是政府或污染者。污水處理責任指由于城市污水處理廠自身運行或管理缺陷造成超標排污的責任，這類責任城鎮(zhèn)污水處理廠責無旁貸，由污水處理廠承擔。如果是混合責任，就應該由三方主體共同承擔。
（四） 規(guī)范城鎮(zhèn)污水處理廠出水采樣的標準
《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）明確關于污水處理廠取樣頻率為至少每兩小時一次，取24h混合樣，以日均值計。國家標準、行業(yè)標準分為強制性標準和推薦性標準?！冻擎?zhèn)污水處理廠污染物排放標準》屬于國家標準。原環(huán)保部《關于“現場即時采樣”監(jiān)測數據認定有關問題的復函》（環(huán)辦政法函[2017]1624號）指出，城鎮(zhèn)污水處理廠“現場即時采樣”即為一次性采樣，根據《關于環(huán)保部門現場檢查中排污監(jiān)測方法問題的解釋》（國家環(huán)境保護總局公告2007年第16號）的規(guī)定，其監(jiān)測結果可以作為判定排污行為是否超標的證據。
筆者認為，根據《標準化法實施條例》第十八條第（四）項的規(guī)定，“環(huán)境保護的污染物排放標準和環(huán)境質量標準”屬于國家強制性標準。對于強制性標準，有關單位和個人必須執(zhí)行?！冻擎?zhèn)污水處理廠污染物排放標準》中對水污染物是否超過標準限值的判定是以日均值來計算的。而現場即時采樣是一次性采樣，不能達到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》規(guī)定的取樣頻率，不是混合樣，無法以日均值計算排放數值，其監(jiān)測出來的數據顯然也不可能是日均值數據。筆者認為通過現場即時采樣得出來的監(jiān)測結果是與《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》中的控制標準相悖的數值，規(guī)范性文件中規(guī)定的現場即時采樣，不符合上述標準采樣方式，據此得出的結論也不能成為判定污水處理廠水污染物排放是否超標的證據。因此，關于城鎮(zhèn)污水處理廠的取樣頻率應當嚴格按照《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》關于污水處理廠取樣頻率為至少每兩小時一次，取24h混合樣，以日均值計采樣。
結語
城鎮(zhèn)污水處理廠是城鎮(zhèn)發(fā)展不可或缺的基礎設施，是減少水體外源污染的重要手段，保障其安全、穩(wěn)定、高效地運行，對于水環(huán)境治理具有十分重要的意義。目前我國污水處理廠運行及監(jiān)管中仍存在一些問題，有的放矢地梳理、總結存在問題，可為今后污水廠科學化管理奠定基礎。筆者認為現階段需要加強頂層設計統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷完善污水收集系統(tǒng)，科學制定污水處理監(jiān)控責任體系，明晰污水處理三方法律責任，規(guī)范城鎮(zhèn)污水處理采樣的標準，才能充分發(fā)揮污水處理廠的環(huán)境效益，改善城市水環(huán)境質量，促進水環(huán)境治理成效的長久保持。
