導(dǎo)語：一直以來，污水處理廠“由于進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)能否作為免責(zé)理由”這一話題一直引發(fā)熱議，爭論不休。而對于既往案例，被認(rèn)定為污水廠無責(zé)任的有之，判定為進(jìn)水超標(biāo)不影響違法事實認(rèn)定的亦有之。
近日，遼寧省高級人民法院做出的審查結(jié)果稱，污水廠進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)不影響超標(biāo)排放違法事實的認(rèn)定。
濟(jì)南市生態(tài)環(huán)境局近日印發(fā)的《減輕和免除行政處罰的實施意見（試行）》中明確，城鎮(zhèn)生活污水處理廠因進(jìn)水濃度超標(biāo)導(dǎo)致的出水超標(biāo)的，在符合一定條件時可在法定最低處罰額以下減輕處罰，但一般不超過最低處罰額的50%。
那么，進(jìn)水超標(biāo)是否可作為污水處理廠出水不達(dá)標(biāo)的免責(zé)事由？多方博弈下，進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)又該怎么辦？
一、最新案例：進(jìn)水超標(biāo)不影響違法事實認(rèn)定
近日，針對新市清源污水處理有限公司因訴被申請人阜新市生態(tài)環(huán)境局（原阜新市環(huán)境保護(hù)局）、阜新市人民政府行政處罰及行政復(fù)議一案，遼寧省高級人民法院作出審查，審查結(jié)果稱，阜新市清源污水處理有限公司總排口排放的水污染物超標(biāo)，阜新市生態(tài)環(huán)境局（原阜新市環(huán)境保護(hù)局）依據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，并綜合考慮本案的實際情況，對阜新市清源污水處理有限公司作出的行政處罰并無不當(dāng)。阜新市人民政府作出的行政復(fù)議決定，程序合法，處理結(jié)果亦無不當(dāng)。綜上，原一、二審判決駁回再審申請人的訴訟請求正確。再審申請人提出的申請再審事由，事實及法律依據(jù)不足，本院不予支持。
無獨有偶，烏魯木齊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（烏魯木齊市頭屯河區(qū)）西站污水處理廠、烏魯木齊市環(huán)境保護(hù)局其他糾紛案中，法院同樣對于污水處理廠關(guān)于進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)可以免于行政處罰的抗辯不予支持：
2017年4月13日，烏魯木齊市環(huán)境監(jiān)測中心站對西站污水廠進(jìn)行了季度監(jiān)督性監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)西站污水處理廠未達(dá)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）中一級B標(biāo)準(zhǔn)。2017年7月25日，烏市環(huán)保局作出排污核定與排污費繳納決定書，要求西站污水廠繳納排污費699348.18元。
西站污水廠認(rèn)為，其排污超標(biāo)是由于進(jìn)水大量油污，超過西站污水廠污水處理能力，從而導(dǎo)致出水超標(biāo)。其發(fā)現(xiàn)進(jìn)水超標(biāo)后多次向烏市環(huán)保局報告并申請暫時停產(chǎn)、重啟污水處理系統(tǒng)，但烏市環(huán)保局始終未予回復(fù)，也未采取相關(guān)措施改善上游污水管網(wǎng)排污情況。西站污水廠并非污染物排放主體，也充分履行了污水處理職責(zé)和報告義務(wù)，不應(yīng)作為排污費繳納主體。
烏魯木齊市新市區(qū)人民法院認(rèn)為，原告西站污水廠未提供充分證據(jù)證明進(jìn)水口污染物超標(biāo)與出水口污染物超標(biāo)之間存在因果聯(lián)系；同時，根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》第五十條規(guī)定，未取得污水排入排水管網(wǎng)許可證向城鎮(zhèn)排水設(shè)施排放污水的，應(yīng)由城鎮(zhèn)排水主管部門處理，西站污水廠應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定向有管理職責(zé)的單位主張，而不應(yīng)向烏市環(huán)保局主張，因此，其主張被告烏市環(huán)保局對其進(jìn)水污染物超標(biāo)不作為，無法律依據(jù)。
對于進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致的出水超標(biāo)不能作為免責(zé)理由這一觀點，生態(tài)環(huán)境部也予以了明確回復(fù)。
2019年2月，在生態(tài)環(huán)境部例行新聞發(fā)布會上，對于“污水處理廠因為出水超標(biāo)被處罰后喊冤，認(rèn)為是進(jìn)水濃度超標(biāo)造成的，應(yīng)該免責(zé)”這一看法，生態(tài)環(huán)境部水生態(tài)環(huán)境司司長張波表示，污水處理廠出水達(dá)標(biāo)排放是水污染防治法的明確規(guī)定，城市污水處理廠只要接納了這個污水了，就要按照法律的規(guī)定達(dá)標(biāo)排放，這個是法律責(zé)任。
生態(tài)環(huán)境部的回復(fù)一石激起千層浪，在第二天的全國工商聯(lián)環(huán)境商會兩會提案說明會上，環(huán)境商會執(zhí)行會長、首創(chuàng)股份總經(jīng)理楊斌在會上公開表示，污水處理廠肯定會積極做到出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)，但地方政府也應(yīng)對上游工業(yè)企業(yè)承擔(dān)起監(jiān)督和處罰的責(zé)任。
“一個政策的出臺應(yīng)該是多方溝通博弈之下達(dá)成的最合理方案，在這件事情上環(huán)境部也應(yīng)該先跟行業(yè)組織充分溝通一下，而不應(yīng)該倉促下結(jié)論。”環(huán)境商會會長、博天環(huán)境董事長趙笠鈞也表示，“在目前這種局面中，污水處理企業(yè)顯得特別弱勢，最終也不利于污水達(dá)標(biāo)排放。”
那么，進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)就無從抗辯了嗎？
答案是否定的！
二、進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)免于處罰的案例亦有之
關(guān)于臨朐榮懷污水處理有限公司出水指標(biāo)超標(biāo)情況的調(diào)查報告
一、基本情況：
臨朐縣榮懷污水處理有限公司位于臨朐縣東城街道安家林村北50米處， 其主營業(yè)務(wù)為污水處理項目，污水主要來源為東城街道企業(yè)廢水。該企業(yè)執(zhí)行GB18918－2002《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》一級A排放標(biāo)準(zhǔn)：氨氮為5mg/L。近期我局接到“綠色江南”環(huán)保公益組織舉報，“山東省重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測信息公開平臺上顯示，臨朐榮懷污水處理有限公司，總排口氨氮排放數(shù)據(jù)間歇性超標(biāo)排放。”
二、超標(biāo)原因：
4月17日，榮懷污水處理廠向我局執(zhí)法人員反映有不明有毒廢水進(jìn)入，進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)嚴(yán)重，生化系統(tǒng)遭受沖擊，活性污泥出現(xiàn)死亡現(xiàn)象。我局執(zhí)法人員立即前往榮懷污水處理廠，要求榮懷污水處理廠將不明有毒廢水引入事故池，并采取應(yīng)急措施進(jìn)行處理。同時我局執(zhí)法人員聯(lián)合污水處理廠工作人員對上游管道檢查井進(jìn)行排查，并取樣檢測。
榮懷污水處理廠將超標(biāo)廢水截留至事故池暫存；采取對生化系統(tǒng)投加乙酸鈉，提高污泥活性，補充活性污泥；提高回流量，加大曝氣量等措施，使榮懷污水處理廠生化系統(tǒng)盡快恢復(fù)，逐步使排入事故池的受影響廢水得到有效處理。
三、處理情況
榮懷污水處理廠發(fā)現(xiàn)不明有毒廢水進(jìn)入后及時上報縣環(huán)保局并積極采取應(yīng)急措施進(jìn)行處理，但生化系統(tǒng)仍受到嚴(yán)重沖擊，生化系統(tǒng)恢復(fù)需要時間，且事故池內(nèi)的不明有毒廢水需要處理，處理過程也會造成出水水質(zhì)不穩(wěn)定。
鑒于此情況，我局決定不予處罰。但要求榮懷污水處理廠繼續(xù)積極恢復(fù)生化系統(tǒng)，使暫存事故池的有毒廢水盡快處理完畢，盡最大努力保證出水達(dá)標(biāo)；同時，我局將加大對排污企業(yè)的排查和管網(wǎng)的巡查，避免此類情況再次發(fā)生。
最后，再次向熱心環(huán)保，熱心公眾利益的人們，真誠祝福致敬??！
臨朐縣環(huán)境保護(hù)局
2019年5月15日
在上述案件中，地方環(huán)保局對情況進(jìn)行了充分的調(diào)研，最終做出了對污水處理廠不予處罰的決定。
而之所以做出這樣的決定，主要得益于污水處理廠與環(huán)保局之間進(jìn)行了及時有效的溝通，能夠自證清白。在污水處理廠發(fā)現(xiàn)情況異常后，第一時間向環(huán)保局報告，環(huán)保局和污水處理廠也立即采取應(yīng)急措施并取樣檢測。雙方動作迅速，及時止損，且污水處理廠“無辜”證據(jù)充分，所以免于處罰。
在目前的地方法律法規(guī)中，濟(jì)南做出表率，在《減輕和免除行政處罰的實施意見（試行）》中明確，城鎮(zhèn)生活污水處理廠因進(jìn)水濃度超標(biāo)導(dǎo)致的出水超標(biāo)的，在符合一定條件時可在法定最低處罰額以下減輕處罰，但一般不超過最低處罰額的50%。
與此同時，河北省也積極采取行動。針對近期個別城市污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)問題，河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)通知，在全省范圍內(nèi)開展城市污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)情況排查，全面準(zhǔn)確掌握全省城市污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)情況。
通知要求，各地主管部門對所轄縣（市、區(qū)）城市污水處理廠2019年以來進(jìn)水水質(zhì)情況進(jìn)行排查，對進(jìn)水頻繁超標(biāo)、規(guī)律性超標(biāo)、進(jìn)水污染物濃度較高和進(jìn)水含高濃度有毒有害污染物的污水處理廠進(jìn)行統(tǒng)計，建立項目臺賬，分析進(jìn)水超標(biāo)原因。
通知強(qiáng)調(diào)，健全進(jìn)水超標(biāo)問題反應(yīng)機(jī)制，出現(xiàn)進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化可能導(dǎo)致出水超標(biāo)，或者發(fā)生影響城市污水處理設(shè)施安全運行的突發(fā)情況時，污水處理運營單位應(yīng)立即采取應(yīng)急處理措施，并向排水主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門報告。各地主管部門接到污水處理運營單位報告后，應(yīng)與本級生態(tài)環(huán)境部門共同核查、處理有關(guān)事項。
雖然沒有明確免于處罰，但酌情減輕處罰這一規(guī)定也充分體現(xiàn)了彈性執(zhí)法和人性化管理。
三、進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致的出水超標(biāo)應(yīng)該怎么辦？
首先，必須明確的是，污水廠必須對出水負(fù)責(zé)！既然現(xiàn)行法律法規(guī)鮮少支持進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)免于處罰，那么，一旦遇到進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的情況，污水處理廠應(yīng)該怎么辦呢？
專家說到這個問題的解決措施時，都不約而同地提到一個詞：自證清白！
針對進(jìn)水超標(biāo)的問題，有專家表示，關(guān)于出水超標(biāo)的問題，原因有很多方面，如果是進(jìn)水超標(biāo)造成了出水超標(biāo)，污水廠當(dāng)然得有舉證，自證清白，遇到問題后把有利的證據(jù)和監(jiān)管的資料及時地給政府行文。
浙江省律協(xié)環(huán)資委主任陳國強(qiáng)認(rèn)為，很多時候，污水處理廠達(dá)標(biāo)排放的問題不僅是內(nèi)部污染治理的問題，還得考慮上游進(jìn)水、管網(wǎng)、水量等問題。進(jìn)水水質(zhì)導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)，前提肯定是企業(yè)已經(jīng)做到位，做到極致。但在很多案例里，怎么證明污水處理廠穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，怎么證明是因為上游進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)，這方面證明起來很難。
對此，王洪臣提醒水務(wù)企業(yè)，在建設(shè)污水處理廠的時候，在備用系數(shù)上千萬別省那點錢。合理地保證設(shè)備（裝備）的備用系數(shù)，不要過度壓低自己的建設(shè)成本，導(dǎo)致運營高度不安全。只有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)管理，才能推動建設(shè)運營往更高、更快、更好的方向發(fā)展。
在2019年2月的生態(tài)環(huán)境部例行新聞發(fā)布會上，張波也表達(dá)了觀點：
張波表示，作為企業(yè)，是專業(yè)機(jī)構(gòu)，在建污水處理廠之前就應(yīng)該調(diào)查評估污水來源，這個工作不能少，而且很重要。PPP合同中要明確哪些污水可以進(jìn)，哪些污水不能進(jìn)，或者治到一個什么程度才能進(jìn)，如果發(fā)現(xiàn)有可能某些廢水導(dǎo)致污水處理廠不能正常運行，就應(yīng)該提前在PPP合同里面說清楚，這些廢水我要拒絕不能接受，或者要接受的話要給他一個納管標(biāo)準(zhǔn)，只有滿足了納管標(biāo)準(zhǔn)才能入管網(wǎng)。
同時政府部門要維護(hù)和保障污水處理廠的權(quán)利，一旦PPP合同上規(guī)定了納管標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管部門就要按照標(biāo)準(zhǔn)去監(jiān)管相應(yīng)的工業(yè)企業(yè)。企業(yè)自己也要監(jiān)管濃度，并且對自己的技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管。如果發(fā)現(xiàn)了問題及時報告政府部門。如果報告了，并且有事實依據(jù)，有關(guān)監(jiān)管部門不處理、不作為，污水處理廠可以起訴。這就體現(xiàn)了各方的責(zé)任，就會減少未來可能產(chǎn)生的問題。
對此，地產(chǎn)與工程法律觀察的專家給出專業(yè)建議，事先在PPP合同中明確相關(guān)事宜：
專家建議：
1.因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的，污水處理廠不承擔(dān)合同違約責(zé)任，且不影響污水處理廠按照PPP合同收取污水處理費；若因此受到行政處罰并被處以罰款或被要求繳納環(huán)境保護(hù)稅的，政府方應(yīng)據(jù)實補償。
2. 根據(jù)《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)<資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄>的通知》，污水處理可享受增值稅即征即退優(yōu)惠政策，但若因違反環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)受到處罰（警告或單次1萬元以下罰款除外）的，自處罰決定下達(dá)的次月起36個月內(nèi)，不得享受該政策。因此，可在PPP合同中約定若污水處理廠因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)而受到行政處罰的，污水處理廠本應(yīng)享受的可退稅額應(yīng)由政府方負(fù)責(zé)返還。
3. 因進(jìn)水長期超標(biāo)使污水處理廠需采取增加藥劑使用量、更改運營方案、改善處理工藝等措施的，相應(yīng)的成本變化應(yīng)調(diào)整污水處理費。
4. 一旦發(fā)現(xiàn)進(jìn)水超標(biāo)，污水處理廠應(yīng)及時向政府方及主管部門報告情況，并要求PPP合同中政府方協(xié)調(diào)相關(guān)政府部門提出解決措施，盡量避免被行政處罰。對于社會資本方（項目公司）能夠明確查詢到的污水排放超標(biāo)主體的，社會資本方（項目公司）有權(quán)要求其采取處理措施并報告給政府方。
5. 當(dāng)進(jìn)水異常達(dá)到一定程度時，除法律法規(guī)有明確規(guī)定外，污水處理廠應(yīng)有權(quán)自行啟動PPP合同約定的應(yīng)急措施，避免進(jìn)水異常對污水處理設(shè)施造成進(jìn)一步損壞。
